Rachid Fares : Vers un système de protection sociale universelle

La protection sociale désigne l’ensemble des mécanismes de prévoyance collective, permettant aux individus de faire face aux conséquences financières des “risques sociaux”. Il s’agit de situations susceptibles de compromettre la sécurité économique de l’individu ou de sa famille, en provoquant une baisse de ses ressources ou une hausse de ses dépenses : vieillesse, maladie, invalidité, chômage, maternité, charges de famille.

La protection sociale repose sur plusieurs types de mécanismes :

• des prestations sociales, versées directement aux ménages, qui peuvent être en espèces (pensions de retraite) ou en nature (remboursements de soins de santé) ;
• des prestations de services sociaux, qui désignent l’accès à des services, fournis à prix réduit ou gratuitement (crèches, hôpitaux).

Les prestations sociales peuvent répondre à trois logiques :

• une logique d’assurance sociale, dont l’objectif est de prémunir contre un risque de perte de revenus (chômage, maladie, vieillesse, accident du travail). Les prestations sociales sont financées par des cotisations sur les salaires (comme dans une assurance privée) et sont donc réservées à ceux qui cotisent ;
• une logique d’assistance, qui a pour objectif d’instaurer une solidarité entre les individus pour lutter contre les formes de pauvreté. La prestation assure alors un revenu minimum, qui ne couvre pas forcément un risque spécifique. Il est versé sous condition de ressources, mais non de cotisations préalables (revenu de solidarité active, allocation adulte handicapé) ;
• une logique de protection universelle, qui a pour but de couvrir certaines catégories de dépenses pour tous les individus. Les prestations sont ainsi accordées sans conditions de cotisations ni de ressources, mais sont les mêmes pour tous (prestations familiales).

Au Maroc sur le plan social, la croissance a contribué à une baisse importante de la pauvreté absolue et de la vulnérabilité. Le taux de pauvreté a en effet reculé de 8,9% en 2007 à 4,8% en 2014[1]. Le taux de vulnérabilité est, quant à lui, passé de 17,4% à 12,5%[2] durant la même période. Par ailleurs, l’accès aux services éducatifs, aux services de santé, à l’eau potable et aux routes rurales s’est nettement amélioré, contribuant à l’amélioration des conditions de vie des populations.

Comme dans la plupart des pays du monde, les composantes du système de protection sociale au Maroc ont été développées de manière fragmentée sur une très longuepériode. Aujourd’hui le système au Maroc se compose d’un système de sécurité sociale qui est contributif (CMR, RCAR, CNSS, CNOPS, …), d’un système de protection sociale partiellement contributif (RAMED), et d’un système de protection sociale non-contributif (Tayssir, Kafala, IINDH, établissements de protection sociale pour les personnes en difficulté…). Bien que l’on parle d’un « système », ces composantes ont été introduites au fur et à mesure en réponse à des problèmes et questions spécifiques par leur objet et selon le contexte.

L’ensemble de ces composantes n’a pas été conçu comme « un système ». La protection sociale est l’un des domaines d’actions stratégiques et prioritaires permettant de prévenir et de réduire les différentes vulnérabilités économiques et sociales et d’améliorer les conditions de vie de la population. Ainsi, des efforts ont été déployés pour la mise en place progressive d’un système de protection sociale diversifié, aussi bien en termes de risques sociaux couverts que d’instruments utilisés.

Le système de protection sociale marocain a été construit comme un modèle d’inspiration Bismarckien de la sécurité sociale composé de :

• Un système contributif qui inclut un régime de base obligatoire (assurantiel) dont le financement fait appel aux cotisations sociales des travailleurs et des employeurs ainsi qu’à la réglementation. Il inclut également l’imposition des prélèvements et autres paramètres du système, qui sont des attributions étatiques. En outre, un régime complémentaire, avec des assurances privées et une retraite complémentaire est mis en place au bénéfice de ceux qui optent pour une prestation retraite au-delà des plafonds du système de base;
• Un système subsidiaire qui s’occupe de ceux qui n’ont pas accès à l’assurance sociale de base contributive et qui ont besoin d’assistance et d’aide sociale. Ce système est financé par le budget général de l’Etat.

Les différents axes de l’action publique en matière de protection sociale présentent de fortes inégalités quant à la manière dont les systèmes contributifs et non-contributifs sont développés actuellement.

1. ANALYSE DU SYSTEME DE PROTECTION SOCIALE AU MAROC

Ce système à deux composantes se trouve actuellement confronté à une multitude de contraintes et de défis qui imposent la poursuite du processus de réforme. En effet, le système souffre d’écarts en termes de couverture des populations, notamment les plus vulnérables, qui ne reçoivent pas de soutien tant du régime contributif que du régime non- contributif. Concernant la composante de l’assistance sociale, chaque programme a été institué à un moment donné, pour une population déterminée, dans des circonstances particulières et avec un cadre juridique et des règles de fonctionnement distincts. En conséquence, l’action publique en matière d’assistance sociale est caractérisée par une forte fragmentation, par une multiplicité d’intervenants et d’actions ainsi que par un déficit de coordination et de couverture. Cette situation engendre des chevauchements et des redondances dans les réponses destinées à certaines catégories sociales en même temps que l’exclusion ou la faible couverture d’autres.

Le système de protection sociale ne repose pas sur une vision unifiée et coordonnée. Cette conclusion est valable aussi bien pour le pilier contributif (régimes de base et complémentaires) que pour celui non- contributif (assistance sociale). Les différentes composantes de chaque pilier, comme les régimes de retraite et l’assurance maladie dans le contributif et les aides sociales dans le non-contributif, sont marquées par l’absence de cohérence et la multiplicité des cadres institutionnels, des mécanismes de gouvernance et des paramètres techniques (taux de cotisation et niveau des prestations pour l’assurance sociale, mécanismes de ciblage pour l’assistance sociale). En conséquence, les nombreux programmes du système de protection sociale sont cloisonnés et induisent à la fois des chevauchements des populations cibles et des trous de couvertures importants.

En outre, un manque de clarté sur les limites entre la protection sociale, notamment l’assistance sociale, et les interventions complémentaires dans d’autres secteurs particuliers comme l’éducation et la santé, ainsi que les politiques publiques spécifiques comme la politique intégrée de promotion des droits des personnes en situation de handicap, celle de protection de l’enfance et celle de protection des personnes âgées, contribuent à une perception selon laquelle presque toutes les politiques publiques relèvent de la protection sociale. Une telle généralisation du concept et du champ de la protection sociale peut retarder les avancées sur l’élargissement de la couverture de la protection sociale du fait de la priorisation des actions complémentaires, certes importantes, mais insuffisantes en termes de couverture.

Le diagnostic de la protection sociale au Maroc permet de dégager plusieurs besoins du système dans sa globalité et ceux en se basant sur l’analyse des composantes de la protection sociale cités dessus :

Pour soutenir les familles à faire face à ces risques le système de protection sociale octroie des allocations familiales aux travailleurs dans le secteur formel (public et privé) ainsi que les congés parentaux. Les travailleurs en dehors du secteur formel ne bénéficient que du programme Tayssir et des programmes d’appui à la scolarisation comme les cantines et les internats, y compris les Dar Talib(a)s. Parmi les défis du système actuel en matière de couverture des risques sociaux qui affectent les enfants, on trouve les aspects soulignés ci-dessous :

• Faible capacité financière des familles ;
• Délais trop serrés pour l’enregistrement à l’état civil ;
• Couverture insuffisante des aides monétaires en faveur des enfants : exception faite des allocations familiales des salariés (public et privé). Les enfants qui n’ont pas encore accédé à l’enseignement primaire (moins de 6/5 ans) ainsi que les élèves du secondaire qualifiant et ceux de l’Education Non Formelle ne bénéficient d’aucun appui monétaire ;
• Les aides monétaires directes : des montants à revaloriser au regard des besoins ;
• Les cantines scolaires : une alimentation scolaire à repenser (notamment au primaire) ;
• Les internats : besoin d’élargissement des structures et de mise à niveau de l’existant ;
• Dar talib(a) : la gestion et la qualité des prestations appelées à être améliorées ;
• Transport scolaire : besoin d’un cadre de gestion multipartite efficace et pérenne.

Les personnes en âge actif, notamment les jeunes, font face aux risques liés à l’activité productive :

• Risque de perte d’emploi
• Risque d’accident de travail et de maladie professionnelle ;
• Taux de chômage de 10,2% en 2017 (1,22 millions de personnes au chômage) ;
• Taux de chômage 5 fois plus élevé chez les diplômés que chez les non diplômés.

Pour faire face à ces risques, le Maroc a développé plusieurs programmes passifs (Indemnité de perte d’emploi) et actifs (formation continue), et recherche d’emploi (ANAPEC) pour les travailleurs du secteur formel, ainsi que plusieurs programmes non-contributifs mis en œuvre par différentes institutions (Programme IDMAJ , Taehil – formation professionnelle ; Programme Tahfiz – exonération fiscales pour des nouvelles entreprises ; Programme Moukawalati – incitation à l’auto-emploi ; Maroc Moubadarates – appui aux porteurs de projets issus des couches vulnérables ; Programme Tatmine – appui aux petits producteurs ruraux ; Appui aux Activités Génératrices de Revenu (INDH) ; Formation professionnelle ; Bourse pour la formation professionnelle ;Centres féminins de formation professionnelle et foyers féminins…). Toutefois, il existe d’importants défis dans les réponses actuelles :

• Critères d’éligibilité à l’Indemnité de Perte d’Emploi trop exigeants ;
• Absence d’obligation de couverture du risque de maladies professionnelles pour les salariés du privé ;
• Non ratification des conventions techniques de l’OIT concernant : les accidents du travail et les maladies professionnelles, les prestations d’invalidité, de vieillesse et de survivants, les soins médicaux et les indemnités de maladie et la promotion de l’emploi et la protection contre le chômage ;
• Multiplicité d’intervenants pour   les   programmes   actifs   d’emploi    avec   un    déficit de coordination ;
• Manque de données et de mécanismes de suivi et d’évaluation pour plusieurs programmes.

Les personnes âgées font face aux risques liés à la perte de la capacité productive et au risque d’isolement et abandon, En réponse aux risques sociaux pour les personnes âgées, le volet contributif offre des régimes de retraite et d’assurance maladie obligatoire. Dans le secteur non-contributif il y a des campagnes de sensibilisation ainsi que la prise en charge de ceux et celles qui sont dans une situation difficile.

Parmi les défis de la réponse aux risques sociaux auxquels les personnes âgées font face, on trouve : (80% des personnes de plus de 60 ans ne perçoivent pas de pension retraite ; 14,5% des personnes âgées ne vivent pas dans des logements convenables ; 6,2% vivent seuls ; 10,8% sont fragiles dont 8,6% vulnérables ; faible taux de couverture des régimes de retraite : 20% des personnes âgées ont une retraite et 40% de la population active couverte ; problème de non déclaration et de sous déclaration, notamment dans le secteur agricole ; problème d’ouverture de droits pour les personnes n’ayant pas atteint le seuil minimum de contribution ; absence d’une pension sociale non-contributive ; faiblesse des dispositifs d’assistance sociale des personnes âgées.

Toute personne fait face à tout moment au risque maladie. Si elle n’a pas accès aux soins de santé, faute de moyens, elle pourra basculer dans la pauvreté. La couverture médicale de base (CMB) avec ses deux composantes AMO (Assurance Maladie Obligatoire) et RAMED (Régime d’Assistance Médicale) sont les deux principales réponses de la protection sociale à ce risque. Parmi les défis de la couverture médicale de base, différentes études ont souligné ce qui suit :

L’Assurance maladie obligatoire :

• Faible couverture de l’AMO.
• Problème des droits fermés
• Reste à charge important (des actes non-pris en charge ; des médicaments non-remboursables ; recours de la majorité des assurés au secteur privé) ;
• Différence des paramètres de l’AMO entre le public et le privé
• Défis de mise en œuvre de l’assurance maladie pour les indépendants et non-salariés.

RAMED :

• Problème de ciblage : effet de seuil, erreurs d’inclusion et d’exclusion ;
• Multitude d’intervenants dans le processus avant la prise en charge effective ;
• Cotisations de la population vulnérable en décélération ;
• Irrégularité des ressources financières et leur inadéquation avec et les frais engagés ;
• Régulation par la pénurie (spécialités limitées et carences des ressources) ;
• Absence d’un système de facturation pour évaluer le coût réel ;
• Frais de pharmacie, d’analyses biologiques, etc., non pris en charge ;
• Pas de distinction entre les maladies chroniques et autres pathologies ;
• Coordination limitée entre les différents niveaux d’infrastructures engendrant des coûts supplémentaires à la charge du patient ;
• Conséquence : non-renouvellement ; mise sous tension du système sanitaire sous l’effet de la stimulation de la demande.

Le handicap peut atteindre quelqu’un à n’importe quel moment de la vie et peut faire basculer la personne en situation d’handicap ou sa famille dans la pauvreté/vulnérabilité. Parmi les risques auxquels cette population doit faire face, on note :

• Les charges de soins élevées et les difficultés à générer un revenu ;
• Les difficultés à exécuter les tâches quotidiennes (infrastructures inadaptées à la mobilité) ;
• L’accès limité à l’éducation : 66% des personnes en situation d’handicap (PSH) sont sans niveau d’instruction et 79% ont arrêté leurs études au niveau primaire ;
• La faible couverture médicale : 2/3 des personnes en situation d’handicap (PSH) ne sont pas couvertes par un régime de sécurité sociale ;
• Les difficultés d’insertion économique (le taux d’emploi des PSH est de 13.6% contre 50% au niveau national) ;
• Les mauvais traitements et les discriminations.

Parmi les réponses développées dans le cadre de la protection sociale pour faire face à ces risques sociaux, peuvent être citées des lois spécifiques pour lutter contre la discrimination, y compris dans l’accès à l’emploi comme les quotas dans la fonction publique. Dans l’assistance sociale, il existe plusieurs programmes tels que l’appui à la scolarisation, à l’auto-emploi, et pour les plus démunis des aides financières et en nature. Il existe aussi des structures d’appui comme les Centres d’orientation et d’accueil des personnes en situation d’handicap (COAPSH). Parmi les défis de la protection sociale des PSH, le diagnostic a relevé :

• Insécurité de revenu : 1% des PSH bénéficient d’une pension contributive, aucune aide monétaire non-contributive (hormis l’appui financier direct) ;
• Faible taux de scolarisation ;
• Absence d’un dispositif d’évaluation du handicap ;
• Cadre juridique inadapté ou non respecté ;
• Insuffisance des programmes d’insertion socio-économique des personnes en situation d’handicap.
• Manque de sensibilisation/incitation du secteur privé à l’emploi des PSH.

Les personnes en situation difficile font face à des risques sociaux liés à leur âge, mais aussi aux risques d’exclusion sociale et de manque de soutien familial, ainsi que de la vulnérabilité économique. Parmi ces personnes se trouvent, les femmes vivant seules en situation difficile ; les migrants et les réfugiés ; les personnes privées d’environnement familial, y compris les enfants et jeunes placés en institution ; les personnes en situation de rue. Les réponses de la protection sociale consistent en l’accompagnement de cette population et sa prise en charge dans les établissements de protection sociale. Parmi les défis des réponses actuellement en place, le diagnostic a relevé les situations suivantes :

• Faiblesses des données statistiques pour identifier les catégories et mieux connaître leurs besoins ;
• Carences des établissements de protection sociale (EPS) : capacité d’accueil limitée et dépassée, ressources humaines insuffisantes en quantité et en qualité, qualité des services, …;
• Certains EPS non-autorisés ;
• Peu d’alternatives au placement institutionnel ;
• Le système actuel nécessite une restructuration, dans le but d’améliorer sa gouvernance globale et d’atteindre les objectifs escomptés au niveau de la coordination ;
• Le gouvernement devrait prendre des mesures importantes pour rééquilibrer à long terme les fonds des régimes contributifs et harmoniser leurs paramètres en cherchant l’unification des régimes de base et faire des efforts pour accélérer les processus d’incorporation des indépendants et travailleurs non-salariés au sein du régime contributif ;
• Il est nécessaire d’élargir davantage la couverture des transferts monétaires harmonisés d’ici à 2030 pour garantir un revenu élémentaire aux enfants, aux PSH et aux personnes âgées, comme stipulé dans la recommandation 202 de l’OIT sur le socle de la protection sociale et dans les ODD;
• Les systèmes d’information, de suivi et d’évaluation des régimes d’assurance sociale et des programmes d’assistance sociale devraient être mis à niveau, avec une forte composante d’interopérabilité pour permettre la mise en place d’un nouveau système de protection sociale cohérent, performant, transparent et efficace.

Au niveau des politiques publiques, la protection sociale n’est pas la seule à prendre en charge ces risques sociaux. Elle utilise des leviers particuliers comme la garantie de revenus, l’accompagnement et la prise en change dans des services d’assistance sociale ainsi que la facilitation d’accès à l’emploi et aux services de base. Il est important de la contenir dans ses limites et de ne pas empiéter sur les champs des politiques publiques spécifiques. Quelques projets dans des secteurs sociaux peuvent, certes, revêtir une forme de protection sociale, mais le champ d’action de celle-ci demeure fondamentalement cantonné dans l’assurance et l’assistance sociales dont la finalité est d’aider les citoyens (et leurs familles) à faire face à la perte de capacité ou à l’impossibilité d’accéder à un revenu minimum en raison des différents risques sociaux (maladie, chômage, vieillissement, handicap, pauvreté, etc.) compromettant le bien être des personnes et de leurs familles. En effet, la protection sociale facilite l’accès aux services de base, mais elle n’est pas responsable de leur mise à niveau, laquelle mission relève des politiques sectorielles censées être cohérentes avec la stratégie globale de protection sociale. Les complémentarités entre la protection sociale et les autres politiques sociales sectorielles doivent être favorisées à travers l’utilisation d’instruments communs et l’intégration de base de données des différents secteurs afin de faciliter l’accès des familles et des individus les plus vulnérables aux services sociaux.

Quelques pistes de réformes pour un système de protection sociale universelle

1. Bâtir progressivement, en capitalisant sur l’existant, un système de protection sociale intégré qui protégerait tous les citoyennes et citoyens et résidents du Royaume, en général, et les groupes vulnérables, en particulier, contre les risques sociaux.
2. Une harmonisation et un regroupement des différents régimes d’assurance sociale (un régime unique de couverture médicale de base et un système de retraite, d’abord en deux pôles dans la perspective d’aller à terme vers un régime unique) et, d’autre part, la conversion de programmes de transferts en nature en transferts monétaires et/ou l’harmonisation des transferts monétaires pour ce qui concerne l’assistance sociale. Enfin, pour les programmes et prestations de services sociaux, il est proposé que les mécanismes de coordination et d’harmonisation soient renforcés.
3. Élargir la couverture de l’assurance sociale, au profit des travailleurs non-salariés, en l’occurrence les indépendants ou les professionnels libéraux,
4. Le renforcement des programmes d’accès à l’emploi
5. Une expansion du régime non-contributif est nécessaire : il faudrait se focaliser sur l’amélioration, le développement progressif, l’efficacité et l’efficience des programmes de transferts monétaires. Ceci se fera soit à travers l’extension et l’harmonisation, à court terme, des programmes existants qui couvrent la même population cible (comme les programmes Tayssir et DAAM), soit à travers l’introduction de nouveaux programmes de transferts monétaires, ou encore une pension sociale pour les personnes âgées en situation de pauvreté.

L’objectif du principe de l’universalisation de la protection sociale est d’assurer que toutes les citoyennes et tous les citoyens qui ont besoin d’un revenu élémentaire afin d’être protégés contre les risques sociaux propres à chaque étape de la vie ou pour des conditions de vulnérabilité particulières non liées à une étape de la vie – handicap, maladie, abandon familial, pauvreté – aient accès progressivement aux transferts monétaires auxquels ils ont droit, mais aussi aux services de soins de santé, à l’alimentation, à l’éducation, à l’appui et l’assistance sociale (y compris la prise en charge), au logement, etc… soit à travers le régime contributif soit à travers le régime non- contributif, ou la combinaison des deux de manière intégrée et cohérente avec la politique sociale dans son ensemble.

[1] Hcp 2014

[2]Ibid