Le parlement marocain : un législateur d’exception

Abdelhamid Benkhattab

Colloque national organisé par le département de Droit public et sciences politiques à la faculté des sciences juridiques, économiques et sociales à l’université Mohammed V, le 11-12 décembre 2018

La communication s’inscrit dans une  démarche déconstructiviste qui vise à remettre en cause certains présupposées en droit constitutionnel  contemporain qui ne correspondent nullement à la réalité constitutionnelle et au fonctionnement des différents organes de l’Etat. Comme la théorie de séparation des pouvoirs, l’idée de la loi comme expression de la volonté générale, et aussi du parlement comme lieux d’incarnation du pouvoir et de la souveraineté de la nation…

1. Alors même que partout dans le monde le parlement n’est plus l’unique législateur, ni même la maitre absolu dans la production de la loi.

Partout on constate que le domaine d’action du parlement à été drastiquement réduit ou aménagé au profit d’un élargissement des compétences des organes exécutifs.

• Du coup, le parlement était devenu un législateur d’exception, en ce sens qu’il était concurrencé, voire bousculé par l’exécutif et par la justice constitutionnelle.

On a appelé le phénomène de déclin des pouvoirs du parlement : le parlementarisme rationalisé.

• Le dispositif de contrôle du travail parlementaire était entrepris dans la cadre de la Vème République dans un seul but : éviter l’obstruction législative de la part des parlementaires et particulièrement da la part de l’opposition qui consiste à faire usage de toutes les tactiques institutionnelles pour retarder et noyer la procédure législative. ( temps de prise de la parole, le nombre illimité d’amendements aux projets de lois, l’engorgement de l’ordre du jour des débats parlementaires par des questions secondaires…)  

• Toutefois, il faut dire qu’au Maroc, le parlementarisme avait évolué autrement, puisque le parlement avait vu le jour dans un contexte politique sans culture parlementaire.

• Dans un tel contexte, l’architecture institutionnelle unipolaire, ou le roi constitue, l’unité centrale et le pivot de l’ensemble du processus d’émission de la règle juridique, ne peut favoriser l’émergence d’une institution parlementaire concurrente, disposant des pouvoirs comparables à ceux de l’exécutif bicéphale.

• De même, le pluralisme politique incarné par les partis politiques qui y étaient représentés était plus un pluralisme imposé que choisi, puisque en 1962 aucun des grands partis politiques du mouvement national, le PI et l’UNFP, ni même le MP et le PCM n’était porteur d’une idéologie politique démocratique et pluraliste.

1. A cela il faut ajouter que dans ce contexte (de monarchie absolue) la création du parlement au Maroc n’était pas conçue dans une logique de restriction des pouvoirs du roi, mais simplement comme une légitimation institutionnelle  de ces pouvoirs.

• Du coup le parlement marocain n’a jamais été perçu comme le centre du pouvoir législatif. Dès sa naissance on lui imposé la rationalité. Cela implique que dès le départ le constituant s’était  placé dans une posture de méfiance ontologique à l’égard du parlement et des partis politiques qui y siègent, car ils étaient jugés comme facteur de division et d’instabilité d’une nation en quête d’unité.  

1. Il faut dire que l’idée maitresse derrière la restriction et le contrôle des compétences législatives du parlement, était  le dépassement du parlementarisme absolu et des instabilités politiques qu’il engendrait, en raison de son intrusion permanente dans les compétences des gouvernements et de sa capacité illimitée à obstruer le travail du ces derniers.

• D’ailleurs un rappel rapide des mécanismes de rationalisation du parlement au Maroc montre à quel point, cette institution est mise sous un stricte contrôle du couple exécutif (Roi/ gouvernement) et du conseil constitutionnel et à quel point la notion du parlementarisme absolu, où le parlement est sensé être le siège de tous  les pouvoirs, est révolue. 
• Il faut dire qu’avec le concept du parlementarisme rationalisé ce n’est plus le domaine de la loi qui est protégé, mais le domaine du règlement.

Ainsi, le domaine de la loi s’est vu drastiquement limité à trente matières jugées essentielles comme : les libertés et droits fondamentaux ; le statut de la famille ; la nationalité ; l’amnistie ; la détermination des infractions et des sanctions applicables ; Le régime électoral ; la nationalisation des entreprises…

• En même temps, le domaine d’intervention de l’exécutif s’était élargi indéfiniment sous prétexte, qu’en dehors de ce qui est considéré comme relevant domaines exclusif de la loi, les autres domaines sont moins importants et nécessitent de les soustraire à la contrainte et aux pesanteurs de la procédure législative.

• En faites les techniques qui permettent de réduire le parlement à simple législateur d’exception sont les suivantes :
• La limitation de la durée des sessions parlementaires à trois mois deux fois par an (art 65),
• La limitation du domaine de la loi à trente domaines (art 71) ;
• L’illimitation du domaine du règlement (art72)
• le droit de recours à la délégalisation d’une loi suite à l’avis de la cour constitutionnelle (art73)
• La limitation de droit d’amendement des projets de lois par les parlementaires  en fonction du domaine restrictive de la loi sous peine d’irrecevabilité opposable par le gouvernement (art 79) ;
• La possibilité pour le gouvernement de légiférer par simple décret dans les intervalles séparant les sessions (art81) ;
• la maitrise de l’ordre du jour des deux chambres du parlement par le gouvernement puisque les projets de loi sont toujours prioritairement traités (art 82) ;
• La limitation, voir l’anéantissement de toute possibilité de renverser le gouvernement par une motion de censure (art 105)  puisque celle ci n’est recevable que si elle est signée par le cinquième au moins des membres composant la Chambre. Et elle n’est approuvée par la Chambre des Représentants que par un vote pris à la majorité absolue de ses membres. Chose qui n’est possible que dans deux situations extrêmes :
• l’effritement de la majorité gouvernementale au parlement,
• le vote indiscipliné des membres de la majorité en faveur de la motion présentée.

• En fait, en dehors des restrictions imposées au parlement, la chambre des représentants, comme la chambre des conseillers, se trouvent désormais dans l’obligation juridique et politique de partager leurs attributions classiques en matière législative avec le chef de l’Etat, le gouvernement et la cour constitutionnelle qui peuvent parfaitement légiférer bien qu’ils ne relèvent pas statutairement et fonctionnellement du pouvoir législatif au sens propre du terme.

• Cette affirmation est d’autant plus légitime en ce sens que l’article 70 de la constitution affirme que « Le Parlement exerce le pouvoir législatif. Il vote les lois, » sans pour autant spécifier si il exerçait cette compétence de manière exclusive ou avec d’autres organes.

• De surcroit, un autre problème se pose puisqu’on ne sait toujours pas exactement quelle est la nature juridique des dahirs royaux, relèvent-ils du domaine législatif ou règlementaire ? si ils relèvent du domaine règlementaires pourquoi ne sont-ils pas attaquables devant les tribunaux administratifs. Et s’ils relèvent du domaine de la loi, pourquoi la constitution ne les avaient pas explicitement mentionnés.

1. Il semble que tout le monde s ‘accorde implicitement pour dire que nous sommes devant des actes d’une nature juridique  hybride : les Dahirs occuperaient une place entre la loi et le règlement, en ce sens qu’il se situerait en dessous de la loi et en dessus du règlement.

1. Au-delà de ces restriction, il n’est pas anodin de constater que le bicamérisme est conçu en soi comme une forme de rationalisation du parlementarisme, puisque la chambre des représentant qui sensée être le lieux exclusif de la représentation de la volonté des électeurs est concurrencée par la chambre des conseillers  qui ne dispose pas de la même légitimité électorale. Certes, le dernier mot revient désormais à la première chambre en cas de navette, mais cela ne change en rien cette intrusion dans la procédure législative par des instances dont la légitimité n’émane pas du suffrage universel directe.

• La cour constitutionnelle intervient elle aussi indirectement mais efficacement dans la procédure législative en vertu de l’article 132, 133 notamment à travers le contrôle a priori des lois organiques (art.85) et des règlements intérieurs des deux chambre. évidemment, les juges constitutionnels se refusent catégoriquement toute ingérence dans l’élaboration des lois, mais leur compétence en matière d’interprétation et de contrôle de la constitutionalité des los fait d’eux des législateurs de facto.

• On peut aussi envisager le recours au référendum par le monarque comme une limitation de plus des compétences du parlement en matière législative (art.172)

•  La même chose peut être dite de droit des citoyens à présenter des propositions en matière législative      ( art.15) bien que ce droit reste encore à explorer dans la pratique.

La menace de dissolution qui pèse sur le parlement en vertu des (art. 55 roi et 104. Gv)